Uma resposta concedida pelo Distrito Federal a uma consulta feita por um contribuinte demonstra uma divergência entre as unidades federativas em um controverso ponto relacionado à reforma tributária: a inclusão do IBS e da CBS na base do ICMS.
A divergência se dá especificamente em relação à possibilidade de inclusão dos novos tributos na base do imposto estadual em 2026. Por enquanto há dois posicionamentos públicos em relação ao tema: enquanto o DF entende pela impossibilidade, Pernambuco defendeu, em outubro, a inserção dos tributos no ICMS durante o período de transição.
Criticada por contribuintes, a inclusão do IBS e da CBS no ICMS é um ponto pacífico entre os estados. Originalmente a PEC 45/19, uma das propostas que originou a reforma tributária, previa a exclusão, mas o trecho foi suprimido durante a tramitação no Congresso como forma de evitar quedas arrecadatórias entre as unidades federativas e possibilitar a aprovação das alterações tributárias.
A inclusão em 2026, porém, traz contornos mais polêmicos, já que neste período haverá destaque na nota, mas não ocorrerá recolhimento de IBS e CBS. Em relação a esse ponto, até mesmo representantes de estados defendem a impossibilidade de inclusão dos novos tributos no ICMS. Ao JOTA, uma fonte próxima às unidades federativas afirmou que Pernambuco teria se equivocado ao se posicionar de maneira distinta, porém a Secretaria de Fazenda do estado não se manifestou sobre o tema até a publicação deste texto.
Distrito Federal e Pernambuco
O entendimento mais recente, do Distrito Federal, foi publicado no Diário Oficial em 24 de novembro. Respondendo a um questionamento feito por uma companhia do setor de energia, a unidade federativa pontuou que os novos tributos entram na base do ICMS, já que não há, na legislação relacionada à reforma, determinação expressa de retirada.
“Quando o legislador (aqui considerado em sentido amplo como aquele que tem o poder de alterar a legislação tributária) quis, ele fez expressamente constar hipótese excludente da BC [base de cálculo] do ICMS”, consta na Solução de Consulta 23/2025.
Em relação ao ano de 2026, período de transição da reforma, entretanto, o DF pontua que por mais que haja a previsão de cobrança de 0,1% de IBS e 0,9% de CBS, os valores poderão ser compensados com tributos federais. Ainda, essa hipótese ocorrerá apenas se os contribuintes não cumprirem as obrigações acessórias.
A solução de consulta traz ainda que a reforma “não veio para ampliar a base de cálculo do ICMS”. Em relação a 2026, de acordo com o texto, as obrigações de CBS e IBS servem apenas para a calibragem das alíquotas, e, “por razões lógicas, salvo disposição específica da legislação, não deverão fazer parte da BC do ICMS os valores referentes a estes novos tributos”.
Essa é a segunda manifestação de uma unidade federativa sobre a inclusão dos tributos criados pela reforma na base de cálculo do IBS e da CBS. A primeira foi emitida por Pernambuco no final de outubro. Segundo o JOTA apurou, o pré-comitê gestor do IBS tem pedido que os estados não respondam consultas sobre IBS. Neste caso, entretanto, os questionamentos dizem respeito ao ICMS.
No caso de Pernambuco, o tema consta na Resolução de Consulta 39/2025, também proposta por uma empresa do ramo de energia. Para o estado, “como o IBS e a CBS são tributos indiretos e, por sua natureza, são repassados no preço ao consumidor, é evidente que, pela regra supra citada [Lei Complementar 87/96], comporão a base de cálculo do ICMS”.
O texto faz menção ao PLP 16/2025, em tramitação no Congresso e que propõe justamente excluir IBS e CBS da base do ICMS. Atualmente, o texto aguarda parecer na Comissão de Finanças e Tributação da Câmara. Como ainda não houve definição, porém, a Sefaz-PE argumenta que a legislação atual permanece aplicável.
Os posicionamentos vinculam apenas as companhias que fizeram as consultas, mas expõem a posição das secretarias de fazenda sobre o tema.
Críticas
A inclusão do IBS e da CBS na base do ICMS é criticada por tributaristas. Para Mary Elbe Queiroz, presidente do Centro Nacional para a Prevenção e Resolução de Conflitos Tributários (Cenapret), a medida “afronta totalmente a credibilidade da reforma”, principalmente em 2026.
Já a advogada Lina Santin, sócia de Heleno Torres Advogados e pesquisadora e coordenadora do NEF/FGV, salienta que a Emenda Constitucional 132/24, que instituiu a reforma, permite a inclusão dos novos tributos no ICMS, já que o dispositivo que previa expressamente a retirada foi excluído durante a tramitação legislativa. “Além disso, pela Lei Kandir [Lei Complementar 87/96] há a previsão de que tudo entra na base de cálculo do ICMS. Como esse dispositivo não foi alterado nem revogado, temos essa previsão vigente”, diz.
Pessoalmente, entretanto, a tributarista considera que a movimentação dos estados vai contra a transparência. “Se o objetivo é garantir uma arrecadação a maior, isso deve ser feito através do aumento da alíquota, de um projeto de lei”, afirma.
